Delegados en la apertura de la Conferencia de Bandung, en 1955. Imagen del Ministerio de Asuntos Exteriores de Indonesia, de dominio público, vía Wikimedia Commons.
La cooperación Sur-Sur es la cooperación entre países en desarrollo para ampliar capacidades, intercambiar conocimientos, coordinar posiciones políticas y responder a problemas comunes. La expresión cubre dos planos que se cruzan. En el plano técnico, aparece en misiones de capacitación y adaptación de políticas públicas. En el plano diplomático, sostiene coaliciones de geometría variable, desde IBSA hasta los BRICS. El punto central es transformar experiencias de desarrollo, vulnerabilidad externa e inserción periférica en instrumentos de acción colectiva.
En sentido estricto, la cooperación Sur-Sur suele aparecer como cooperación técnica para el desarrollo. Especialistas públicos intercambian métodos, instituciones adaptan programas y gobiernos convierten experiencias nacionales en soluciones transferibles. En sentido amplio, incluye concertación política entre Estados del Sur Global. La misma expresión une una práctica operativa de desarrollo con un lenguaje diplomático sobre autonomía, solidaridad y reforma del orden internacional.
Resumen
- La cooperación Sur-Sur es la cooperación entre países en desarrollo, orientada por soberanía, apropiación nacional, igualdad, no condicionalidad, no intervención y beneficio mutuo.
- La Conferencia de Bandung, la descolonización y la actuación del Sur en la ONU dieron base política a la idea, mientras que el Plan de Acción de Buenos Aires de 1978 institucionalizó la cooperación técnica entre países en desarrollo.
- El sistema de las Naciones Unidas, especialmente el PNUD y la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur, ayudó a transformar la cooperación técnica en agenda permanente.
- El documento final de Nairobi, de 2009, consolidó la definición contemporánea y reforzó que la cooperación Sur-Sur complementa la cooperación Norte-Sur.
- Foros como IBSA, BRICS y el G20 financiero muestran que la cooperación Sur-Sur puede ser técnica, económica y política, aunque esos formatos no sean idénticos.
- El principal debate enfrenta la defensa de principios propios del Sur con la presión para encuadrar esas iniciativas en las métricas y obligaciones de la ayuda tradicional de los países desarrollados.
Qué significa cooperación Sur-Sur
La definición más útil parte de una distinción simple. La ayuda externa tradicional, sobre todo en forma de Ayuda Oficial al Desarrollo, suele fluir de países desarrollados hacia países en desarrollo y se mide con criterios establecidos en organizaciones como la OCDE. La cooperación Sur-Sur presenta la relación de otro modo: países que comparten desafíos de desarrollo buscan soluciones adaptables, con menos énfasis en una jerarquía formal entre donante y receptor. El encuadre político de la relación importa tanto como el origen de los recursos.
Esa diferencia convive con desigualdades dentro del propio Sur Global. Las grandes economías emergentes tienen una escala financiera, tecnológica y diplomática mucho mayor que pequeños Estados insulares o países africanos de bajos ingresos. Aun así, el lenguaje Sur-Sur intenta evitar la imagen vertical de asistencia. Describe la cooperación como intercambio entre socios, con aprendizaje situado en ambos lados de la relación.
En la práctica, ese intercambio hace circular capacidades. Un país puede convertir una política agrícola, sanitaria o educativa en formación para otro. En otra dimensión, los gobiernos usan la cooperación para coordinar votos y defender reformas financieras internacionales. El elemento común es el intento de usar experiencias producidas en el propio mundo en desarrollo como recurso diplomático y técnico.
Orígenes: Bandung, la ONU y el desarrollo
Las raíces políticas de la cooperación Sur-Sur están en la descolonización posterior a la Segunda Guerra Mundial. La Conferencia Afroasiática de Bandung, celebrada en Indonesia en 1955, reunió a países recién independizados o todavía en lucha contra el colonialismo. La conferencia dio lenguaje político a una idea duradera: países de Asia y África podían discutir desarrollo, soberanía y autonomía sin depender por completo de las potencias coloniales ni de los bloques de la Guerra Fría.
Ese contexto cambió la ONU. Con más países en desarrollo en la Asamblea General, la agenda económica dejó de girar solo en torno a ayuda y seguridad. Comercio, industrialización, financiamiento y soberanía productiva empezaron a aparecer como dimensiones de un mismo problema. La noción de «asistencia técnica» parecía inadecuada para muchos gobiernos del Sur, porque sugería una relación desigual entre quien sabe y quien recibe. En 1959, la Asamblea General prefirió la expresión «cooperación técnica», que destacaba intereses y beneficios mutuos.
En la década de 1970, la agenda avanzó. La Asamblea General creó un grupo de trabajo sobre cooperación técnica entre países en desarrollo y adoptó resoluciones que pedían al sistema de las Naciones Unidas apoyar ese tipo de intercambio. El PNUD se convirtió en una plataforma operativa recurrente al conectar gobiernos, recursos técnicos y proyectos de desarrollo sin transformar toda iniciativa en ayuda bilateral convencional. La institucionalización comenzó cuando la solidaridad política de la descolonización fue traducida en mecanismos técnicos de capacitación e implementación.
El Plan de Acción de Buenos Aires
El principal hito fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, realizada en Buenos Aires en 1978. De ella salió el Plan de Acción de Buenos Aires, conocido como PABA o BAPA. El documento organizó la cooperación técnica como una agenda capaz de operar en varias escalas. Proyectos bilaterales, arreglos regionales e iniciativas interregionales pasaron a formar parte de un mismo repertorio de fortalecimiento institucional y resolución de problemas de desarrollo.
El PABA fue importante por dos razones. Primero, afirmó que la cooperación entre países en desarrollo debía fortalecer capacidades nacionales y colectivas, en vez de funcionar como gesto diplomático vacío. Segundo, dejó claro que la cooperación Sur-Sur complementaba la cooperación Norte-Sur. El mensaje político era preciso: los países del Sur querían cooperar entre sí y rechazaban que esa cooperación sirviera de pretexto para reducir las responsabilidades de los países desarrollados en financiación y tecnología.
El plan fijó principios que siguen siendo centrales. El lenguaje «horizontal» combina soberanía, igualdad y respeto por las prioridades nacionales con adaptación a las necesidades locales. El término convive con asimetrías materiales y define una regla de diseño: el proyecto debe evitar condicionalidades políticas, imposición de modelos prefabricados y gestión externa de las prioridades nacionales. La horizontalidad es una norma de gobernanza, no una fotografía perfecta del poder material de los socios.
Nairobi y los principios contemporáneos
En 2009, la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur, celebrada en Nairobi, actualizó el vocabulario. Su documento final definió la cooperación Sur-Sur como un esfuerzo común de pueblos y países del Sur, basado en experiencias compartidas, objetivos comunes y solidaridad. La definición operativa desplazó el foco hacia la circulación de capacidades: conocimiento aplicado, recursos institucionales y coordinación regional debían servir a objetivos definidos por los propios socios.
Los principios reforzados en Nairobi forman la base del concepto actual. Soberanía nacional, apropiación local, independencia decisoria y beneficio mutuo sostienen la resistencia de muchos países del Sur a métricas copiadas de la ayuda oficial tradicional. La cooperación Sur-Sur puede y debe evaluarse con criterios sensibles a la demanda local, al intercambio técnico y a la ausencia de condicionalidades.
Nairobi también consolidó la cooperación triangular. En este formato, los países en desarrollo conducen la asociación y reciben apoyo de un país desarrollado o de una organización multilateral. El arreglo amplía escala y recursos cuando la demanda, el liderazgo y la apropiación permanecen en manos de los actores del Sur.
BAPA+40 y la Agenda 2030
En 2019, Buenos Aires recibió la segunda Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur, conocida como BAPA+40. El encuentro marcó el cuadragésimo aniversario del Plan de Acción de Buenos Aires y vinculó la cooperación Sur-Sur con la Agenda 2030. Esa conexión respondía a una exigencia práctica: los Objetivos de Desarrollo Sostenible dependen de capacidades públicas articuladas con financiación, tecnología y asociaciones internacionales. Sin capacidad estatal y coordinación regional, la Agenda 2030 se convierte en una lista de metas sin medios de implementación suficientes.
El debate de 2019 retomó tensiones antiguas. El G77 y China defendieron la preservación de principios propios de la cooperación Sur-Sur. Países desarrollados buscaron acercar esa cooperación a los criterios de la Ayuda Oficial al Desarrollo y la agenda de eficacia de la ayuda. El texto final preservó la identidad propia de la cooperación Sur-Sur y dejó espacio para arreglos más complejos, en los que triangulación, organizaciones regionales, sostenibilidad de la deuda y sistema de la ONU funcionan como medios de implementación.
Esa actualización mantuvo ambigüedades. La Agenda 2030 valora las asociaciones, y los proyectos actuales reúnen actores públicos, financieros, empresariales y multilaterales con incentivos diferentes. El desafío contemporáneo es preservar la apropiación nacional y el beneficio mutuo en arreglos cada vez más híbridos, donde recursos privados y multilaterales entran en iniciativas presentadas como Sur-Sur.
Brasil y los parámetros de la cooperación Sur-Sur
Brasil suele presentar su cooperación Sur-Sur como horizontal, orientada por la demanda y no condicionada. En la práctica diplomática brasileña, el punto decisivo es la demanda del país socio. A partir de ella, el proyecto debe adaptarse al contexto local, tener gobernanza conjunta y evitar la venta de paquetes comerciales como si fueran cooperación pública. La Agencia Brasileña de Cooperación actúa como articuladora, mientras órganos sectoriales e instituciones técnicas aportan experiencia aplicada.
Esa postura tiene raíces políticas. Durante los gobiernos de Lula, la cooperación con África, América Latina y los países de lengua portuguesa ganó importancia como parte de una política exterior orientada a diversificar asociaciones y valorar el Sur Global. Proyectos agrícolas, políticas contra el hambre, salud pública y formación técnica fueron presentados como ejemplos de transferencia de experiencias brasileñas, no como imposición de modelos universales.
Brasil defendió parámetros propios en debates sobre eficacia de la ayuda. La Declaración de París, la Agenda de Acción de Accra y la Alianza de Busan, vinculadas a la agenda de la OCDE para una cooperación al desarrollo eficaz, buscaban mejorar la coordinación entre financiadores, gobiernos socios y resultados medibles. Para países como Brasil, esos foros nacieron de una lógica centrada en los donantes tradicionales. La diplomacia brasileña aceptó dialogar con la agenda de eficacia y resistió la transformación de la cooperación Sur-Sur en una simple subcategoría de la ayuda Norte-Sur.
Ejemplos: IBSA, BRICS, China y cooperación técnica
IBSA es un ejemplo claro de superposición entre concertación política y cooperación para el desarrollo. Creado por India, Brasil y Sudáfrica, el foro combina coordinación en temas multilaterales, cooperación trilateral entre los tres miembros y proyectos dirigidos a otros países en desarrollo. El Fondo IBSA para el Alivio de la Pobreza y el Hambre, administrado por la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur, financia proyectos sociales definidos por demanda local y sin condicionalidades tradicionales. El foro muestra cómo una coalición diplomática puede generar instrumentos concretos de cooperación técnica.
Los BRICS muestran otra dimensión. El grupo funciona como plataforma político-diplomática de economías emergentes que buscan más voz en gobernanza global, finanzas, comercio y tecnología. El Nuevo Banco de Desarrollo, creado por los BRICS, expresa el intento de ampliar opciones de financiación para infraestructura y desarrollo sostenible. BRICS representa una forma específica de coordinación Sur-Sur: poderosa, institucionalizada en algunos puntos y atravesada por los intereses nacionales propios de sus miembros.
China amplió enormemente el peso material de la cooperación Sur-Sur. Sus proyectos de infraestructura, financiamiento, comercio y capacitación dan escala al tema y generan debate. Para algunos países, China ofrece alternativas a bancos y donantes tradicionales. Para otros, la participación china plantea riesgos de dependencia financiera, asimetría contractual e influencia política. La expansión china evidencia que la etiqueta «Sur-Sur» debe evaluarse por el diseño del proyecto, las condiciones financieras y el margen de decisión del socio.
Diferencias respecto de la ayuda Norte-Sur
La diferencia entre cooperación Sur-Sur y ayuda Norte-Sur no está solo en quién participa. Está en el encuadre político. La ayuda Norte-Sur suele enfatizar la transferencia de recursos financieros desde donantes ricos hacia países en desarrollo, con métricas de volumen, transparencia y resultados. La cooperación Sur-Sur enfatiza el intercambio de experiencias, capacidades técnicas, soluciones adaptadas y solidaridad entre países que enfrentan problemas semejantes.
Esas fronteras son móviles. Países del Sur pueden financiar grandes proyectos, ofrecer crédito, exportar empresas y buscar influencia. Países desarrollados pueden apoyar proyectos útiles sin condicionalidades abusivas. La distinción funciona mejor como tipo ideal que como etiqueta moral. La evaluación decisiva pregunta quién define la demanda, quién controla la implementación, qué condiciones acompañan los recursos y si el proyecto fortalece capacidades locales.
Esa pregunta es especialmente importante en la cooperación triangular. Cuando una agencia europea o multilateral financia un proyecto conducido por Brasil, India o Sudáfrica en un tercer país, el arreglo puede combinar recursos del Norte con experiencia del Sur. Se acerca a la lógica Sur-Sur cuando el país beneficiario tiene voz real, el socio del Sur actúa como coprotagonista y el diseño evita condicionalidades externas.
Debates y límites
La cooperación Sur-Sur tiene fuerza por las alternativas simbólicas y prácticas que ofrece. Permite que países en desarrollo aprendan de políticas aplicadas en contextos de restricción fiscal, desigualdad social y capacidad estatal incompleta. Ese repertorio amplía el margen diplomático: un país con más socios técnicos y políticos negocia mejor frente al Norte, los bancos multilaterales y las empresas transnacionales.
Al mismo tiempo, existen límites. La solidaridad no elimina los intereses nacionales. Los gobiernos usan la cooperación para abrir mercados, ganar prestigio, disputar liderazgo regional, apoyar empresas nacionales o formar coaliciones en votaciones internacionales. Eso no vuelve falsa la cooperación; vuelve necesaria una mirada menos romántica. La cooperación Sur-Sur es simultáneamente instrumento de solidaridad, política exterior y desarrollo nacional.
La medición es otro límite. Muchos países del Sur registran sus proyectos por horas técnicas, becas, capacitación, condonación de deuda, financiamiento público o misiones institucionales, en vez de usar la contabilidad de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Eso dificulta la comparación con la ayuda tradicional. La solución es mejorar la transparencia sin borrar la diferencia conceptual entre asociación horizontal y relación donante-receptor.
Sentido actual
Hoy, la cooperación Sur-Sur aparece donde el desarrollo depende de capacidad pública y adaptación técnica. Esto vale para la implementación de los ODS, políticas de salud y agricultura, transición energética, infraestructura digital, deuda y gobernanza tecnológica. Su dimensión política aparece en las disputas por representación: los países del Sur reclaman más voz en el Consejo de Seguridad, el FMI, el Banco Mundial, la OMC y los foros climáticos. Cooperación técnica y reforma del orden internacional siguen conectadas porque capacidad nacional y voz institucional se refuerzan mutuamente.
El concepto debe usarse con precisión. No todo proyecto entre países en desarrollo es automáticamente beneficioso, y no toda cooperación con países desarrollados es incompatible con autonomía. Aun así, la cooperación Sur-Sur nombra un cambio histórico importante: países antes tratados como receptores pasivos empezaron a ofrecer conocimiento, financiamiento, coaliciones y modelos propios. Su significado diplomático está en transformar experiencia periférica en capacidad colectiva de acción.
En síntesis, la cooperación Sur-Sur es más que ayuda entre países pobres. Es un campo de prácticas técnicas, un lenguaje político y una estrategia de autonomía. Su promesa está en el beneficio mutuo y la adaptación local. Su riesgo está en la desigualdad que puede existir dentro del propio Sur. Entender ambos lados es esencial para evaluar sus ejemplos, sus principios y sus efectos reales sobre el desarrollo.