Terrorisme international : définitions, causes et contre-terrorisme

Le terrorisme international désigne l’usage ou la menace de violence politique pour intimider des populations, contraindre des gouvernements ou diffuser une cause au-delà des frontières d’un État. L’internationalisation apparaît quand l’attentat dépend d’un soutien, d’une circulation ou d’un retentissement hors du pays directement visé. Si un réseau recrute dans une région, agit dans une autre et oblige des gouvernements à coopérer, l’attentat cesse d’être un simple problème intérieur.

La difficulté commence avec la définition même du terme. Beaucoup d’États condamnent les attaques délibérées contre des civils et des autorités, tout en divergeant sur la qualification de la violence dans les conflits de souveraineté, les occupations militaires ou les répressions étatiques. C’est pourquoi l’ordre international a construit un régime antiterroriste avant de parvenir à une définition universelle complète. Ce régime fonctionne par couches : des traités sectoriels incriminent des actes précis, des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU créent des obligations contraignantes, et des mécanismes de coopération aident les États à transformer ces règles en action nationale.

Résumé

• Le terrorisme est difficile à définir parce que le mot mêle violence politique, jugement moral, droit pénal, guerre, résistance, répression étatique et débats sur l’autodétermination.
• La forme internationale du terrorisme apparaît dès que l’attentat, le financement, le recrutement, l’entraînement, la propagande ou la réponse juridique franchissent les frontières.
• Les causes les plus discutées comprennent la stratégie politique, la recherche de publicité, la vengeance, l’idéologie, la survie organisationnelle, l’exclusion politique, la fragilité étatique, les conflits armés, les réseaux criminels et les possibilités ouvertes par la technologie.
• Le terrorisme moderne est souvent expliqué par des vagues historiques, comme les vagues anarchiste, anticoloniale, nouvelle gauche et religieuse ou djihadiste, même si les groupes actuels combinent des répertoires locaux et transnationaux.
• L’ONU a construit un régime de lutte contre le terrorisme au moyen de conventions sectorielles, de sanctions, de résolutions du Conseil de sécurité, du Comité contre le terrorisme, de la Stratégie mondiale et du Bureau de lutte contre le terrorisme.
• La coopération régionale, comme celle du CICTE au sein de l’OEA, traduit les obligations mondiales en formation, contrôle des frontières, législation financière, cybersécurité et protection des cibles vulnérables.
• Le principal dilemme contemporain consiste à combattre les réseaux violents sans transformer l’étiquette de terrorisme en justification d’abus, de persécution d’opposants ou de répression indiscriminée.

Pourquoi le terrorisme n’a pas de définition universelle simple

Le mot « terrorisme » est d’abord apparu en lien avec la Terreur d’État pendant la Révolution française, puis il en est venu à désigner la violence politique de groupes armés contre des gouvernements et des populations. Ce déplacement historique pèse encore sur le débat juridique. Pour certains États, l’accent doit porter sur toute attaque délibérée contre des civils à des fins politiques. Pour d’autres, une définition qui ignorerait les occupations étrangères, les mouvements de libération nationale ou la violence d’État laisserait de côté une partie du problème.

En droit international, ce désaccord a empêché l’adoption d’une convention générale sur le terrorisme international. L’Assemblée générale de l’ONU débat du sujet depuis les années 1970, surtout après l’attaque contre la délégation israélienne aux Jeux olympiques de Munich, en 1972. Dans ce contexte, des pays du Sud global insistaient sur les causes politiques et l’autodétermination, tandis que les pays développés poussaient à la criminalisation et à la répression. Le résultat a été un régime fragmenté : chaque traité a isolé un comportement opérationnel afin que les États puissent coopérer sans résoudre toute la dispute conceptuelle.

Ce choix a un effet concret : le régime international combat des actes utilisés par des organisations terroristes même en l’absence d’accord entre États sur la portée politique du mot. Une attaque contre un aéronef civil, par exemple, peut être incriminée par des traités sur l’aviation. Le financement clandestin peut être poursuivi par des règles bancaires et pénales. Une personne inscrite sur une liste du Conseil de sécurité peut, quant à elle, subir un gel de ses avoirs et des restrictions de voyage. La coopération progresse donc par des instruments précis, alors que la définition générale reste politiquement sensible.

Ce qui rend un attentat international

Un acte terroriste peut être local par sa cible et international par son fonctionnement. Une cellule qui attaque une ville peut avoir reçu un entraînement dans un autre pays, utilisé des fonds transmis par des intermédiaires étrangers, suivi les instructions d’une organisation transnationale ou diffusé de la propagande pour recruter des soutiens en plusieurs langues. De même, la réponse à l’attentat peut dépendre d’une autre juridiction s’il faut transformer une piste étrangère en preuve exploitable, en blocage financier ou en arrestation.

Le secteur de l’aviation civile illustre clairement ce processus. L’expansion des vols internationaux a fait des aéronefs, des aéroports et des passagers des cibles à forte valeur symbolique. C’est pourquoi l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) et les États ont négocié des instruments comme la Convention de Tokyo de 1963, la Convention de La Haye de 1970 et la Convention de Montréal de 1971. Après le 11 septembre 2001, la sécurité aérienne a pris une nouvelle centralité, car les attentats commis aux États-Unis ont montré que des avions civils pouvaient être transformés en armes contre des cibles urbaines et politiques.

Les moyens numériques ont élargi la même logique. Les plateformes de communication facilitent la propagande, l’instruction tactique et la mise en relation de militants qui ne se rencontrent jamais physiquement. De nouveaux moyens de paiement et des sociétés écrans peuvent aussi réduire la visibilité du financement. Pour cette raison, la coopération antiterroriste contemporaine déplace une partie de la réponse vers des fronts civils, où des autorités spécialisées doivent agir avant que la violence ne se matérialise.

Causes et logiques du terrorisme

Le terrorisme naît rarement d’une seule cause. Il gagne en force lorsqu’une organisation estime que la violence peut compenser sa faiblesse militaire ou son exclusion politique. La violence contre des civils et des symboles publics vise à produire une peur, une publicité et une pression politique supérieures à ce que les moyens matériels du groupe permettraient dans une guerre conventionnelle. Cette logique aide à comprendre pourquoi des organisations clandestines choisissent des cibles visibles, des heures de forte circulation et des moyens qui amplifient la couverture médiatique.

Martha Crenshaw, l’une des autrices classiques sur le sujet, a traité le terrorisme comme un comportement politique délibéré. Dans cette perspective, la violence permet à un petit groupe de rechercher des concessions, de la publicité et une cohésion interne par des moyens qu’une campagne militaire ouverte ne lui offrirait pas. La provocation agit directement sur le recrutement : face à une répression indiscriminée, le groupe peut utiliser la souffrance de communautés touchées pour recruter de nouveaux membres et se présenter comme le défenseur des persécutés.

Une autre ligne d’explication s’intéresse aux organisations. Les groupes terroristes doivent maintenir leur structure en vie avant même d’atteindre leurs objectifs déclarés. Parfois, le choix des cibles dépend moins d’une stratégie rationnelle dirigée vers l’État ennemi que d’une pression interne destinée à montrer de la force et à empêcher les défections. En ce sens, un attentat peut nuire à la cause publique du groupe tout en restant utile à la survie de l’organisation elle-même.

Il existe aussi des causes permissives. Des États fragiles, des guerres civiles et des économies illicites peuvent créer des environnements favorables aux groupes armés. La pauvreté, à elle seule, explique peu de choses : il existe des sociétés pauvres sans terrorisme intense, et les militants ont des origines sociales variées. Dans un contexte de fragilité étatique, de violence prolongée et d’absence de services, les groupes extrémistes disposent de plus d’espace pour remplacer l’État par une autorité coercitive et des revenus locaux.

Vagues historiques et transformation moderne

Le politiste David Rapoport a organisé l’histoire du terrorisme moderne en quatre vagues :

• la vague anarchiste, associée à la fin du XIXe siècle et aux assassinats d’autorités ;
• la vague anticoloniale, liée aux luttes d’autodétermination postérieures à la Première Guerre mondiale ;
• la vague de la nouvelle gauche, intensifiée à partir des années 1960 en réaction à la guerre du Vietnam et à l’impérialisme ;
• la vague religieuse, élargie à partir de 1979, dans le contexte de la Révolution iranienne et de l’invasion soviétique de l’Afghanistan.

Cette classification ne signifie pas que chaque vague a entièrement remplacé la précédente. Des formes anciennes et nouvelles de violence politique continuent d’exister en même temps. L’intérêt de l’idée de vagues est de montrer que des techniques et des justifications circulent internationalement. Un répertoire né dans un contexte peut inspirer des groupes d’autres pays par des réseaux de communication, des diasporas et des entraînements qui relient des militants séparés par de grandes distances.

Le djihadisme contemporain donne un exemple de cette circulation. La guerre soviéto-afghane des années 1980 a relié combattants étrangers, financement transnational, propagande religieuse et entraînement militaire dans un même circuit. Al-Qaïda est née dans cet environnement et a transformé la défense de territoires musulmans en projet d’affrontement mondial. Plus tard, l’État islamique a exploité la désorganisation de l’Irak et de la Syrie pour gouverner des zones capturées comme l’embryon d’un « califat », en utilisant ce contrôle territorial pour attirer des recrues étrangères et financer sa propre expansion. Même après la perte de ce territoire, ses affiliés et les groupes inspirés par son idéologie ont continué d’opérer dans d’autres régions.

Djihadisme, takfirisme et violence contre les musulmans

Le djihadisme est un courant violent au sein d’un champ beaucoup plus large de mouvements qui utilisent des références islamiques en politique. De nombreuses organisations religieuses agissent par des canaux institutionnels et communautaires sans défendre le terrorisme. Le djihadisme, lui, transforme la violence armée en voie légitime pour imposer un ordre religieux ou combattre des ennemis présentés comme oppresseurs. Cette distinction est nécessaire, puisque la plupart des communautés musulmanes rejettent les attaques contre des civils et refusent la prétention d’Al-Qaïda ou de l’État islamique à représenter la foi islamique.

Au sein de l’extrémisme djihadiste, le takfirisme approfondit la violence sectaire. Le takfir est l’accusation d’apostasie portée contre un autre musulman. Des groupes extrémistes utilisent cette accusation pour élargir le champ des ennemis, en traitant des rivaux religieux, des gouvernements musulmans et des civils accusés de collaboration comme des cibles légitimes. Comme la plupart des traditions sunnites et chiites jugent dangereux de transformer une divergence politique ou religieuse en autorisation de tuer, le takfirisme isole souvent ses pratiquants même dans des sociétés majoritairement musulmanes.

Cette dynamique explique pourquoi une grande partie des victimes du djihadisme se trouve dans des pays musulmans. De l’Afghanistan au Sahel, beaucoup d’attentats s’inscrivent dans des luttes locales pour le territoire, le recrutement et la légitimité. Dans ces contextes, la violence contre des civils ou des forces de sécurité fonctionne comme une technologie de gouvernement. Elle force l’obéissance locale, élimine les rivaux et impose une autorité politique, au lieu de seulement envoyer un message à l’Occident.

Comment l’ONU a construit le régime antiterroriste

Les Nations unies ont construit plusieurs couches de coopération sans résoudre la dispute conceptuelle sur la définition générale du terrorisme. La première couche est formée par des traités sectoriels. Ils obligent les États à incriminer des actes précis, à coopérer dans les enquêtes, à extrader ou poursuivre les suspects et à empêcher que certains crimes soient traités comme de simples infractions politiques. Au lieu d’une convention générale unique, cette architecture a couvert des secteurs vulnérables, des méthodes d’attaque et des flux financiers par des instruments spécialisés.

La deuxième couche est venue du Conseil de sécurité. En 1999, la Résolution 1267 a créé un régime de sanctions d’abord dirigé contre les Taliban et Al-Qaïda. Ensuite, le régime a été adapté pour inclure l’État islamique et des entités associées. Les sanctions donnent au Conseil un outil rapide contre les réseaux inscrits sur les listes, car elles peuvent geler des avoirs, limiter les déplacements et bloquer la fourniture d’armes. En même temps, ce modèle a suscité des débats sur le droit à une procédure régulière, les critères d’inscription et les mécanismes de contestation ouverts aux individus ou entités concernés.

La troisième couche est apparue après le 11 septembre 2001. La Résolution 1373 a obligé tous les États membres à prévenir et punir le financement du terrorisme, refuser l’asile aux terroristes, coopérer dans les enquêtes et adapter les législations nationales. Comme elle a été adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations unies, la résolution a eu une force contraignante et a transformé la lutte contre le terrorisme en devoir général des membres de l’organisation. Elle a aussi créé le Comité contre le terrorisme (CCT), organe du Conseil de sécurité chargé de suivre la mise en œuvre de ces obligations par les États.

En 2006, l’Assemblée générale a approuvé la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies. Le document organise la réponse autour de quatre piliers :

• remédier aux conditions qui favorisent l’expansion du terrorisme ;
• prévenir et combattre les attentats ;
• renforcer les capacités des États et le rôle de l’ONU ;
• protéger les droits humains et l’État de droit.

En 2017, l’ONU a créé le Bureau de lutte contre le terrorisme (UNOCT) afin de mieux coordonner des programmes dispersés dans le système. Dès lors, le régime a dépassé la seule logique répressive et a commencé à combiner des devoirs pénaux avec la prévention, l’assistance technique et la protection des droits.

Coopération régionale et rôle des Amériques

Les organisations régionales adaptent le régime mondial aux besoins de leurs membres. Dans les Amériques, l’OEA s’est saisie du thème avant le 11 septembre, notamment après les attentats contre l’ambassade d’Israël à Buenos Aires, en 1992, et contre l’Association mutuelle israélite argentine (AMIA), en 1994. Le Comité interaméricain contre le terrorisme (CICTE), créé à la fin des années 1990, est devenu le principal mécanisme hémisphérique d’appui technique et de coordination.

La Convention interaméricaine contre le terrorisme, adoptée à Bridgetown en 2002, a rapproché le système régional des obligations mondiales de l’après-11 septembre. Elle a concentré l’effort hémisphérique sur le financement, les refuges sûrs, la coopération judiciaire et l’échange d’informations. Le CICTE transforme ce cadre en formation pratique pour la cybersécurité, les frontières, l’aviation, les espaces recevant un large public et la mise en œuvre des instruments internationaux.

Cette coopération montre clairement que la lutte contre le terrorisme dépasse l’opération militaire. Dans de nombreux cas, la mesure décisive est la routine administrative qui identifie le risque avant l’attentat, préserve la preuve après sa survenue et permet à des autorités de pays différents de répondre avec une rapidité suffisante. Plus le réseau est transnational, plus la réponse dépend de procédures communes entre des États dont les lois, les capacités et les priorités restent différentes.

Dilemmes actuels : sécurité, droits et nouvelles menaces

Le premier dilemme contemporain est l’équilibre entre sécurité et droits. Les mesures contre le terrorisme peuvent protéger les civils, empêcher des attentats et couper le financement de groupes armés. Des lois vagues peuvent cependant servir aussi à poursuivre des opposants politiques ou des groupes sociaux vulnérables. Pour cette raison, l’ONU insiste désormais sur le fait que la lutte contre le terrorisme doit respecter le droit international humanitaire, les droits humains et le droit des réfugiés. Sans cette limite, la répression peut nourrir le ressentiment exploité par les organisations violentes.

Le deuxième dilemme est territorial. Des rapports récents du Global Terrorism Index indiquent que les morts et les attentats se concentrent de plus en plus dans des zones de conflit et dans des régions où l’État ne contrôle pas pleinement le territoire. Au Sahel, des groupes liés à Al-Qaïda et à l’État islamique transforment les frontières fragiles et les disputes locales en couloirs d’expansion armée. Les économies illicites et la faible présence étatique amplifient ce processus dans des zones du Mali, du Burkina Faso, du Niger et des pays voisins. Dans d’autres zones de guerre, la menace change de forme selon la combinaison locale entre dispute ethnique, effondrement administratif et crime organisé.

Le troisième dilemme est technologique. Les groupes extrémistes utilisent les plateformes numériques pour la propagande, le recrutement et l’instruction tactique. La réponse exige une modération des contenus violents, des enquêtes numériques et la prévention de la radicalisation, tout en soulevant des risques de censure et de surveillance excessive. En outre, les drones commerciaux, les cryptomonnaies et les outils d’intelligence artificielle peuvent rendre moins coûteuses des capacités autrefois réservées à des organisations plus structurées.

Le quatrième dilemme concerne les frontières entre terrorisme, insurrection et crime organisé. Dans plusieurs régions, des groupes armés se financent en exploitant l’économie locale, depuis des activités légales imposées par la coercition jusqu’aux marchés illicites. L’idéologie continue d’orienter les objectifs et le recrutement ; en revanche, la survie économique finit par dépendre de pratiques criminelles. Ce chevauchement complique la réponse étatique, puisque chaque organe traite une partie différente du même réseau.

Pourquoi la coopération mondiale est indispensable

Aucun État ne peut affronter seul un phénomène qui dépend de circulations transnationales. Un pays peut arrêter la cellule qui a exécuté un attentat ; il aura pourtant peut-être besoin d’un autre gouvernement pour suivre l’argent, faire fermer des serveurs, extrader un intermédiaire ou empêcher des combattants de traverser des frontières. La coopération mondiale crée cette infrastructure de réponse. Elle transforme le terrorisme, de problème isolé de sécurité intérieure, en thème permanent de droit international, de diplomatie, de renseignement et de politique publique.

La coopération n’élimine toutefois pas le conflit politique autour du concept. Les États continuent de diverger sur les groupes à inscrire sur des listes, la manière de juger l’usage de la force militaire, l’endroit où séparer résistance armée et terrorisme, et le poids à donner aux causes profondes. Le régime antiterroriste fonctionne précisément sur ce terrain imparfait : il avance en présence d’un consensus opérationnel sur la prévention et la punition, puis atteint ses limites dès qu’il touche à la souveraineté et à la légitimité politique.

Le terrorisme international est donc plus qu’une forme extrême de violence. Il met à l’épreuve la coordination institutionnelle. Les États doivent empêcher les attentats sans détruire les garanties juridiques. Les organisations internationales doivent créer des standards communs sans effacer les divergences politiques réelles. Les sociétés doivent réduire les conditions de recrutement sans traiter des communautés entières comme suspectes. Quand ces couches échouent, des groupes violents peuvent transformer la peur en pouvoir. À l’inverse, lorsqu’elles fonctionnent, elles réduisent la capacité matérielle de ces groupes et limitent l’impact politique qu’ils cherchent à produire.