Terrorismo internazionale: definizioni, cause e antiterrorismo

Il terrorismo internazionale consiste nell’uso o nella minaccia di violenza politica per intimidire popolazioni, costringere governi o diffondere una causa oltre i confini di uno Stato. La dimensione internazionale emerge se l’attacco dipende da sostegno, circolazione o risonanza fuori dal paese direttamente colpito. Se una rete recluta in una regione, opera in un’altra e obbliga i governi a cooperare, l’attacco non rimane soltanto un problema interno.

La difficoltà comincia dalla definizione stessa. Molti Stati condannano gli attacchi deliberati contro civili e autorità, ma divergono nei casi in cui la violenza compare in conflitti di sovranità, occupazioni militari o repressione statale. Per questo motivo, l’ordine internazionale ha costruito un regime antiterrorismo prima di arrivare a una definizione universale completa. Questo regime si articola su più livelli: trattati settoriali criminalizzano condotte specifiche, risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU creano obblighi vincolanti e meccanismi di cooperazione aiutano gli Stati a trasformare quelle regole in azione nazionale.

Sintesi

• Il terrorismo è difficile da definire perché il termine intreccia violenza politica, giudizio morale, diritto penale, guerra, resistenza, repressione statale e controversie sull’autodeterminazione.
• La forma internazionale del terrorismo emerge se l’attacco, il finanziamento, il reclutamento, l’addestramento, la propaganda o la risposta giuridica attraversano i confini.
• Le cause più discusse includono strategia politica, ricerca di pubblicità, vendetta, ideologia, sopravvivenza organizzativa, esclusione politica, fragilità statale, conflitti armati, reti criminali e opportunità tecnologiche.
• Il terrorismo moderno viene spesso spiegato attraverso onde storiche, fra cui quella anarchica, anticoloniale, della nuova sinistra e religiosa o jihadista, anche se i gruppi attuali mescolano repertori locali e transnazionali.
• L’ONU ha costruito un regime di contrasto al terrorismo attraverso convenzioni settoriali, sanzioni, risoluzioni del Consiglio di sicurezza, Comitato antiterrorismo, Strategia globale e Ufficio per il controterrorismo.
• La cooperazione regionale, per esempio quella del CICTE nell’Organizzazione degli Stati americani, traduce gli obblighi globali in formazione, controllo delle frontiere, legislazione finanziaria, sicurezza informatica e protezione di bersagli vulnerabili.
• Il principale dilemma contemporaneo consiste nel combattere reti violente senza trasformare l’etichetta di terrorismo in giustificazione per abusi, persecuzione degli oppositori o repressione indiscriminata.

Perché il terrorismo non ha una definizione universale semplice

La parola «terrorismo» nacque legata al terrore di Stato della Rivoluzione francese, ma passò poi a indicare la violenza politica di gruppi armati contro governi e popolazioni. Questo spostamento storico continua a pesare sul dibattito giuridico. Per alcuni Stati, il centro della definizione dovrebbe essere qualsiasi attacco deliberato contro civili con finalità politica. Per altri, una definizione che ignori occupazioni straniere, movimenti di liberazione nazionale o violenza statale lascerebbe fuori una parte del problema.

Nel diritto internazionale, questa divergenza ha impedito l’adozione di una convenzione generale sul terrorismo internazionale. L’Assemblea generale dell’ONU discute il tema dagli anni Settanta, soprattutto dopo l’attacco contro la delegazione israeliana ai Giochi olimpici di Monaco del 1972. In quel contesto, i paesi del Sud globale insistevano sulla necessità di considerare cause politiche e autodeterminazione, mentre i paesi sviluppati premevano per criminalizzazione e repressione. Il risultato fu un regime frammentato: ogni trattato isolò una condotta operativa, così gli Stati potevano cooperare senza risolvere l’intera disputa concettuale.

Questa scelta produce effetti concreti: il regime internazionale contrasta condotte usate da organizzazioni terroristiche anche se gli Stati non concordano sull’estensione politica della parola. Un attacco contro un aereo civile, per esempio, può essere criminalizzato da trattati sull’aviazione. Il finanziamento clandestino può essere perseguito attraverso norme bancarie e penali. Una persona inserita nelle liste del Consiglio di sicurezza, invece, può subire il congelamento dei beni e restrizioni di viaggio. La cooperazione avanza attraverso strumenti specifici, mentre la definizione generale resta politicamente sensibile.

Che cosa rende internazionale un attacco

Un atto terroristico può essere locale per il bersaglio e internazionale per il modo in cui funziona. Una cellula che colpisce una città può avere ricevuto addestramento in un altro paese, usato finanziamenti inviati da intermediari stranieri, seguito istruzioni di un’organizzazione transnazionale o diffuso propaganda per reclutare sostenitori in più lingue. Allo stesso modo, la risposta all’attacco può dipendere da un’altra giurisdizione per trasformare una pista estera in prova utilizzabile, blocco finanziario o arresto.

Il settore dell’aviazione civile mostra con chiarezza questo processo. L’espansione dei voli internazionali rese aerei, aeroporti e passeggeri bersagli di alto valore simbolico. Per questo, l’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (OACI) e gli Stati negoziarono strumenti fra cui la Convenzione di Tokyo del 1963, la Convenzione dell’Aia del 1970 e la Convenzione di Montreal del 1971. Dopo l’11 settembre 2001, la sicurezza aerea acquisì nuova centralità, dato che gli attacchi negli Stati Uniti dimostrarono che aerei civili potevano essere trasformati in armi contro obiettivi urbani e politici.

I mezzi digitali hanno ampliato la stessa logica. Le piattaforme di comunicazione facilitano propaganda, istruzione tattica e collegamento tra militanti che non si incontrano mai fisicamente. Nuovi mezzi di pagamento e società di comodo possono inoltre ridurre la visibilità del finanziamento. Per questo motivo, la cooperazione antiterrorismo contemporanea sposta parte della risposta verso fronti civili, nei quali autorità specializzate devono agire prima che la violenza si materializzi.

Cause e logiche del terrorismo

Il terrorismo raramente nasce da una sola causa. Acquista forza se un’organizzazione crede che la violenza possa compensare la propria debolezza militare o la propria esclusione politica. La violenza contro civili e simboli pubblici punta a produrre paura, pubblicità e pressione politica in misura superiore a quanto la capacità materiale del gruppo permetterebbe in una guerra convenzionale. Questa logica aiuta a spiegare la scelta di bersagli visibili, orari di grande circolazione e mezzi capaci di ampliare la copertura mediatica da parte delle organizzazioni clandestine.

Martha Crenshaw, una delle autrici classiche sul tema, ha trattato il terrorismo in termini di comportamento politico deliberato. In questa prospettiva, la violenza consente a un piccolo gruppo di cercare concessioni, pubblicità e coesione interna con mezzi che una campagna militare aperta non offrirebbe. La provocazione ha un effetto diretto sul reclutamento: di fronte a una repressione indiscriminata, il gruppo può usare la sofferenza delle comunità colpite per reclutare nuovi membri e presentarsi come difensore dei perseguitati.

Un’altra linea di spiegazione guarda alle organizzazioni. I gruppi terroristici devono mantenere viva la propria struttura prima ancora di raggiungere gli obiettivi dichiarati. A volte la scelta dei bersagli deriva meno da una strategia razionale rivolta allo Stato nemico che dalla pressione interna a dimostrare forza e impedire defezioni. In questo senso, un attacco può danneggiare la causa pubblica del gruppo e tuttavia avere senso per la sopravvivenza dell’organizzazione stessa.

Esistono poi cause permissive. Stati fragili, guerre civili ed economie illecite possono creare ambienti favorevoli per gruppi armati. La povertà, da sola, spiega poco: esistono società povere senza terrorismo intenso e militanti di origine sociale diversa. In condizioni di fragilità statale, violenza prolungata e assenza di servizi, i gruppi estremisti trovano più spazio per sostituire lo Stato con autorità coercitiva e rendite locali.

Onde storiche e trasformazione moderna

Il politologo David Rapoport ha organizzato la storia del terrorismo moderno in quattro onde:

• l’onda anarchica, associata alla fine del XIX secolo e agli assassinii di autorità;
• l’onda anticoloniale, legata alle lotte di autodeterminazione successive alla Prima guerra mondiale;
• l’onda della nuova sinistra, intensificatasi dagli anni Sessanta in reazione alla guerra del Vietnam e all’imperialismo;
• l’onda religiosa, ampliatasi dal 1979 nel contesto della Rivoluzione iraniana e dell’invasione sovietica dell’Afghanistan.

Questa classificazione non significa che ogni onda abbia sostituito del tutto la precedente. Forme antiche e nuove di violenza politica continuano a esistere nello stesso periodo. Il valore dell’idea di onde sta nel mostrare che tecniche e giustificazioni circolano internazionalmente. Un repertorio nato in un contesto può ispirare gruppi di altri paesi attraverso reti di comunicazione, diaspore e addestramento che collegano militanti separati da grandi distanze.

Il jihadismo contemporaneo è un esempio di questa circolazione. La guerra sovietico-afghana degli anni Ottanta collegò combattenti stranieri, finanziamento transnazionale, propaganda religiosa e addestramento militare in uno stesso circuito. Al-Qaeda nacque in quell’ambiente e trasformò la difesa dei territori musulmani in un progetto di confronto globale. Più tardi, lo Stato Islamico sfruttò la disorganizzazione dell’Iraq e della Siria per governare aree conquistate come embrione di un «califfato», usando quel controllo territoriale per attirare reclute straniere e finanziare la propria espansione. Anche dopo la perdita del territorio, le sue affiliate e i gruppi ispirati dalla sua ideologia hanno continuato a operare in altre regioni.

Jihadismo, takfirismo e violenza contro i musulmani

Il jihadismo è una corrente violenta all’interno di un campo molto più ampio di movimenti che usano riferimenti islamici nella politica. Molte organizzazioni religiose agiscono attraverso canali istituzionali e comunitari senza difendere il terrorismo. Il jihadismo, invece, trasforma la violenza armata in una via legittima per imporre un ordine religioso o combattere nemici considerati oppressori. Questa distinzione è necessaria: la maggioranza delle comunità musulmane rifiuta gli attacchi contro i civili e respinge la pretesa di Al-Qaeda o dello Stato Islamico di rappresentare la fede islamica.

All’interno dell’estremismo jihadista, il takfirismo approfondisce la violenza settaria. Il takfir è l’accusa di apostasia rivolta a un altro musulmano. I gruppi estremisti usano questa accusa per ampliare il campo dei nemici, trattando rivali religiosi, governi musulmani e civili accusati di collaborazione come bersagli legittimi. Gran parte delle tradizioni sunnita e sciita considera pericoloso trasformare una divergenza politica o religiosa in autorizzazione a uccidere; per questo, il takfirismo tende a isolare chi lo pratica anche dentro società a maggioranza musulmana.

Questa dinamica spiega perché gran parte delle vittime del jihadismo si trovi in paesi musulmani. Dall’Afghanistan al Sahel, molti attacchi avvengono in dispute locali per territorio, reclutamento e legittimità. In questi scenari, la violenza contro civili o forze di sicurezza diventa uno strumento di governo coercitivo. Impone obbedienza locale, elimina rivali e stabilisce autorità politica, invece di limitarsi a inviare un messaggio all’Occidente.

Come l’ONU ha costruito il regime antiterrorismo

Le Nazioni Unite hanno costruito più livelli di cooperazione pur senza risolvere la disputa concettuale sulla definizione generale di terrorismo. Il primo livello è formato dai trattati settoriali. Essi obbligano gli Stati a criminalizzare condotte specifiche, cooperare nelle indagini, estradare o processare sospetti e impedire che determinati reati siano trattati come semplici delitti politici. Invece di una sola convenzione generale, questa architettura ha coperto settori vulnerabili, metodi di attacco e flussi finanziari attraverso strumenti specializzati.

Il secondo livello è venuto dal Consiglio di sicurezza. Nel 1999, la Risoluzione 1267 creò un regime di sanzioni inizialmente rivolto ai Talebani e ad Al-Qaeda. In seguito, il regime fu adattato per includere lo Stato Islamico ed entità associate. Le sanzioni danno al Consiglio uno strumento rapido contro reti inserite nelle liste, dato che possono congelare beni, limitare viaggi e bloccare la fornitura di armi. Allo stesso tempo, questo modello ha generato dibattiti sul giusto processo, sui criteri di inserimento nelle liste e sui meccanismi di contestazione per individui o entità colpiti.

Il terzo livello nacque dopo l’11 settembre 2001. La Risoluzione 1373 obbligò tutti gli Stati membri a prevenire e punire il finanziamento del terrorismo, negare rifugio ai terroristi, cooperare nelle indagini e adeguare le legislazioni nazionali. Adottata in base al Capitolo VII della Carta dell’ONU, la risoluzione ebbe forza vincolante e trasformò il contrasto al terrorismo in un dovere generale dei membri dell’organizzazione. Essa creò anche il Comitato antiterrorismo (CTC), organo del Consiglio di sicurezza incaricato di seguire l’attuazione di questi obblighi da parte degli Stati.

Nel 2006, l’Assemblea generale approvò la Strategia globale antiterrorismo delle Nazioni Unite. Il documento organizza la risposta in quattro pilastri:

• affrontare le condizioni che favoriscono l’espansione del terrorismo;
• prevenire e combattere gli attacchi;
• rafforzare le capacità statali e il ruolo dell’ONU;
• proteggere i diritti umani e lo Stato di diritto.

Nel 2017, l’ONU creò l’Ufficio per il controterrorismo (UNOCT) per coordinare meglio programmi dispersi nel sistema. Con ciò, il regime smise di essere soltanto repressivo e iniziò ad affiancare ai doveri penali prevenzione, assistenza tecnica e protezione dei diritti.

Cooperazione regionale e ruolo delle Americhe

Le organizzazioni regionali adattano il regime globale alle necessità dei loro membri. Nelle Americhe, l’Organizzazione degli Stati americani (OSA) trattò il tema già prima dell’11 settembre, specialmente dopo gli attacchi contro l’ambasciata di Israele a Buenos Aires nel 1992 e contro l’Associazione mutuale israelita argentina (AMIA) nel 1994. Il Comitato interamericano contro il terrorismo (CICTE), creato alla fine degli anni Novanta, divenne il principale meccanismo emisferico di sostegno tecnico e coordinamento.

La Convenzione interamericana contro il terrorismo, adottata a Bridgetown nel 2002, avvicinò il sistema regionale agli obblighi globali successivi all’11 settembre. Essa concentrò lo sforzo emisferico su finanziamento, rifugi sicuri, cooperazione giudiziaria e scambio di informazioni. Il CICTE trasforma questo quadro in formazione pratica per sicurezza informatica, frontiere, aviazione, spazi molto affollati e attuazione degli strumenti internazionali.

Questa cooperazione sposta il contrasto al terrorismo oltre la sola operazione militare. In molti casi, la misura decisiva è la routine amministrativa che identifica il rischio prima dell’attacco, preserva la prova dopo che esso è avvenuto e fa rispondere autorità di paesi diversi con sufficiente rapidità. Quanto più transnazionale è la rete, tanto più la risposta dipende da procedure comuni tra Stati che conservano leggi, capacità e priorità differenti.

Dilemmi attuali: sicurezza, diritti e nuove minacce

Il primo dilemma contemporaneo riguarda l’equilibrio tra sicurezza e diritti. Le misure contro il terrorismo possono proteggere i civili, impedire attentati e tagliare i finanziamenti a gruppi armati. Leggi vaghe, però, possono anche servire a perseguitare oppositori politici o gruppi sociali vulnerabili. Per questa ragione, l’ONU ha insistito sul fatto che il contrasto al terrorismo deve rispettare il diritto internazionale umanitario, i diritti umani e il diritto dei rifugiati. Senza questo limite, la repressione può alimentare il risentimento sfruttato dalle organizzazioni violente.

Il secondo dilemma è territoriale. Rapporti recenti del Global Terrorism Index indicano che morti e attacchi si concentrano sempre più in zone di conflitto e in regioni dove lo Stato non controlla pienamente il territorio. Nel Sahel, gruppi legati ad Al-Qaeda e allo Stato Islamico trasformano frontiere fragili e dispute locali in corridoi di espansione armata. Economie illecite e bassa presenza statale ampliano questo processo in aree del Mali, del Burkina Faso, del Niger e di paesi vicini. In altre zone di guerra, la minaccia cambia forma secondo la combinazione locale tra disputa etnica, collasso amministrativo e criminalità organizzata.

Il terzo dilemma è tecnologico. I gruppi estremisti usano piattaforme digitali per propaganda, reclutamento e istruzione tattica. La risposta richiede moderazione dei contenuti violenti, indagine digitale e prevenzione della radicalizzazione, ma solleva anche rischi di censura e sorveglianza eccessiva. Inoltre, droni commerciali, criptovalute e strumenti di intelligenza artificiale possono rendere meno costose capacità prima ristrette a organizzazioni più strutturate.

Il quarto dilemma riguarda i confini tra terrorismo, insurrezione e criminalità organizzata. In varie regioni, i gruppi armati si finanziano sfruttando l’economia locale, da attività legali svolte sotto coercizione fino a mercati illeciti. L’ideologia continua a orientare obiettivi e reclutamento, ma la sopravvivenza economica finisce per dipendere da pratiche criminali. Questa sovrapposizione rende più difficile la risposta statale: ogni organo tratta soltanto una parte della stessa rete.

Perché la cooperazione globale è indispensabile

Nessuno Stato può affrontare da solo un fenomeno che dipende da circolazione transnazionale. Un paese può arrestare la cellula che ha eseguito un attentato, ma può aver bisogno di un altro governo per seguire il denaro, chiudere server, estradare un intermediario o impedire che combattenti attraversino le frontiere. La cooperazione globale crea questa infrastruttura di risposta. Essa trasforma il terrorismo da problema isolato di sicurezza interna in tema permanente di diritto internazionale, diplomazia, intelligence e politica pubblica.

La cooperazione, tuttavia, non elimina il conflitto politico sul concetto. Gli Stati continuano a divergere su quali gruppi inserire nelle liste, in che modo giudicare la forza militare, dove separare resistenza armata e terrorismo e quale peso dare alle cause profonde. Il regime antiterrorismo opera proprio su questo terreno imperfetto: avanza davanti a un consenso operativo su prevenzione e punizione, ma incontra limiti nei punti in cui tocca sovranità e legittimità politica.

Il terrorismo internazionale, quindi, è più di una forma estrema di violenza. Mette alla prova il coordinamento istituzionale. Gli Stati devono impedire attacchi senza distruggere garanzie giuridiche. Le organizzazioni internazionali devono creare standard comuni senza cancellare differenze politiche reali. Le società devono ridurre le condizioni di reclutamento senza trattare intere comunità come sospette. Il fallimento di questi livelli apre spazio a gruppi violenti che trasformano la paura in potere. Il loro funzionamento riduce invece la capacità materiale dei gruppi e limita l’impatto politico che essi cercano di produrre.