Terrorismo internacional: definições, causas e contraterrorismo

Terrorismo internacional é o uso ou a ameaça de violência política para intimidar populações, coagir governos ou divulgar uma causa além das fronteiras de um Estado. A internacionalização aparece quando o ataque depende de apoio, circulação ou repercussão fora do país diretamente atingido. Quando uma rede recruta em uma região, opera em outra e força governos a cooperar, o ataque deixa de ser apenas um problema doméstico.

A dificuldade começa na própria definição. Muitos Estados condenam ataques deliberados contra civis e autoridades, porém discordam quando a violência aparece em conflitos de soberania, ocupações militares ou repressão estatal. Por esse motivo, a ordem internacional criou um regime antiterrorista antes de chegar a uma definição universal completa. Esse regime opera por camadas: tratados setoriais criminalizam condutas específicas, resoluções do Conselho de Segurança da ONU criam obrigações vinculantes, e mecanismos de cooperação ajudam os Estados a transformar essas regras em ação nacional.

Resumo

• O terrorismo é difícil de definir porque a palavra mistura violência política, julgamento moral, direito penal, guerra, resistência, repressão estatal e disputas sobre autodeterminação.
• A forma internacional do terrorismo aparece quando o ataque, o financiamento, o recrutamento, o treinamento, a propaganda ou a resposta jurídica cruzam fronteiras.
• As causas mais discutidas incluem estratégia política, busca de publicidade, vingança, ideologia, sobrevivência organizacional, exclusão política, fragilidade estatal, conflitos armados, redes criminosas e oportunidades tecnológicas.
• O terrorismo moderno costuma ser explicado por ondas históricas, como a anarquista, a anticolonial, a nova esquerda e a religiosa ou jihadista, embora grupos atuais misturem repertórios locais e transnacionais.
• A ONU construiu um regime de contraterrorismo por meio de convenções setoriais, sanções, resoluções do Conselho de Segurança, Comitê de Contraterrorismo, Estratégia Global e Escritório de Contraterrorismo.
• A cooperação regional, como a do CICTE na OEA, traduz obrigações globais em treinamento, controle de fronteiras, legislação financeira, segurança cibernética e proteção de alvos vulneráveis.
• O principal dilema contemporâneo é combater redes violentas sem transformar o rótulo de terrorismo em justificativa para abusos, perseguição de opositores ou repressão indiscriminada.

Por que o terrorismo não tem uma definição universal simples

A palavra “terrorismo” surgiu associada ao terror de Estado da Revolução Francesa, mas passou a designar a violência política de grupos armados contra governos e populações. Essa mudança histórica ainda afeta o debate jurídico. Para alguns Estados, o foco deve recair sobre qualquer ataque deliberado contra civis com finalidade política. Para outros, uma definição que ignore ocupações estrangeiras, movimentos de libertação nacional ou violência estatal deixaria de fora parte do problema.

No direito internacional, essa divergência impediu a adoção de uma convenção abrangente sobre terrorismo internacional. A Assembleia Geral da ONU discutiu o tema desde os anos 1970, sobretudo após o ataque contra a delegação israelense nos Jogos Olímpicos de Munique, em 1972. Naquele contexto, países do Sul Global insistiam em tratar causas políticas e autodeterminação, enquanto países desenvolvidos pressionavam por criminalização e repressão. O resultado foi um regime fragmentado: cada tratado passou a isolar uma conduta operacional para que os Estados pudessem cooperar sem resolver toda a disputa conceitual.

Essa escolha tem efeito concreto: o regime internacional combate condutas usadas por organizações terroristas mesmo quando os Estados discordam sobre o alcance político da palavra. Um ataque a uma aeronave civil, por exemplo, pode ser criminalizado por tratados de aviação. O financiamento clandestino pode ser perseguido por normas bancárias e penais. Já uma pessoa listada pelo Conselho de Segurança pode sofrer congelamento de ativos e restrições de viagem. A cooperação avança por instrumentos específicos, enquanto a definição geral permanece politicamente sensível.

O que torna um ataque internacional

Um ato terrorista pode ser local no alvo e internacional no funcionamento. Uma célula que ataca uma cidade pode ter recebido treinamento em outro país, usado financiamento enviado por intermediários estrangeiros, seguido instruções de uma organização transnacional ou divulgado propaganda para recrutar apoiadores em várias línguas. Da mesma forma, a resposta ao ataque pode depender de outra jurisdição para transformar uma pista estrangeira em prova utilizável, bloqueio financeiro ou prisão.

O setor da aviação civil ilustra esse processo com clareza. A expansão dos voos internacionais tornou aeronaves, aeroportos e passageiros alvos de alto valor simbólico. Por isso, a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) e os Estados negociaram instrumentos como a Convenção de Tóquio de 1963, a Convenção da Haia de 1970 e a Convenção de Montreal de 1971. Após 11 de setembro de 2001, a segurança aérea ganhou nova centralidade, pois os ataques nos Estados Unidos demonstraram que aviões civis poderiam ser transformados em armas contra alvos urbanos e políticos.

Os meios digitais ampliaram a mesma lógica. Plataformas de comunicação facilitam propaganda, instrução tática e conexão entre militantes que nunca se encontram fisicamente. Novos meios de pagamento e empresas de fachada também podem reduzir a visibilidade do financiamento. Por esse motivo, a cooperação antiterrorista contemporânea desloca parte da resposta para frentes civis, nas quais autoridades especializadas precisam agir antes que a violência se materialize.

Causas e lógicas do terrorismo

O terrorismo raramente nasce de uma única causa. Ele ganha força se uma organização acredita que a violência pode compensar sua fraqueza militar ou sua exclusão política. A violência contra civis e símbolos públicos busca produzir medo, publicidade e pressão política maior do que a capacidade material do grupo permitiria em uma guerra convencional. Essa lógica ajuda a explicar por que organizações clandestinas escolhem alvos visíveis, horários de grande circulação e meios que ampliam a cobertura midiática.

Martha Crenshaw, uma das autoras clássicas sobre o tema, tratou o terrorismo como comportamento político deliberado. Nessa perspectiva, a violência permite que um grupo pequeno busque concessões, publicidade e coesão interna por meios que uma campanha militar aberta não lhe ofereceria. A provocação tem efeito direto sobre o recrutamento: diante de repressão indiscriminada, o grupo pode usar o sofrimento de comunidades atingidas para recrutar novos membros e apresentar-se como defensor dos perseguidos.

Outra linha de explicação olha para as organizações. Grupos terroristas precisam manter a estrutura viva antes mesmo de alcançar seus objetivos declarados. Às vezes, a escolha de alvos decorre menos de uma estratégia racional voltada ao Estado inimigo e mais da pressão interna para demonstrar força e impedir deserções. Nesse sentido, um ataque pode prejudicar a causa pública do grupo e ainda assim fazer sentido para a sobrevivência da própria organização.

Há ainda causas permissivas. Estados frágeis, guerras civis e economias ilícitas podem criar ambientes favoráveis para grupos armados. A pobreza, por si só, explica pouco: há sociedades pobres sem terrorismo intenso e militantes com origem social variada. Sob fragilidade estatal, violência prolongada e ausência de serviços, grupos extremistas encontram mais espaço para substituir o Estado por autoridade coercitiva e renda local.

Ondas históricas e transformação moderna

O cientista político David Rapoport organizou a história do terrorismo moderno em quatro ondas:

• a onda anarquista, associada ao fim do século XIX e a assassinatos de autoridades;
• a onda anticolonial, ligada às lutas de autodeterminação posteriores à Primeira Guerra Mundial;
• a onda da nova esquerda, intensificada a partir dos anos 1960 em reação à Guerra do Vietnã e ao imperialismo;
• a onda religiosa, ampliada a partir de 1979, no contexto da Revolução Iraniana e da invasão soviética do Afeganistão.

Essa classificação não significa que cada onda substituiu totalmente a anterior. Formas antigas e novas de violência política continuam a existir ao mesmo tempo. O valor da ideia de ondas está em mostrar que técnicas e justificativas circulam internacionalmente. Um repertório nascido em um contexto pode inspirar grupos de outros países por meio de redes de comunicação, diásporas e treinamento que conectam militantes separados por grandes distâncias.

O jihadismo contemporâneo é um exemplo dessa circulação. A guerra soviético-afegã dos anos 1980 conectou combatentes estrangeiros, financiamento transnacional, propaganda religiosa e treinamento militar em um mesmo circuito. A Al-Qaeda nasceu nesse ambiente e transformou a defesa de territórios muçulmanos em projeto de confronto global. Mais tarde, o Estado Islâmico aproveitou a desorganização do Iraque e da Síria para governar áreas capturadas como embrião de um “califado”, usando esse controle territorial para atrair recrutas estrangeiros e financiar a própria expansão. Mesmo após a perda territorial, suas afiliadas e grupos inspirados por sua ideologia continuaram a operar em outras regiões.

Jihadismo, takfirismo e violência contra muçulmanos

O jihadismo é uma corrente violenta dentro de um campo muito mais amplo de movimentos que usam referências islâmicas na política. Muitas organizações religiosas atuam por canais institucionais e comunitários sem defender terrorismo. O jihadismo, por sua vez, transforma a violência armada em caminho legítimo para impor uma ordem religiosa ou combater inimigos vistos como opressores. Essa distinção é necessária, visto que a maioria das comunidades muçulmanas rejeita ataques contra civis e recusa a pretensão da Al-Qaeda ou do Estado Islâmico de representar a fé islâmica.

Dentro do extremismo jihadista, o takfirismo aprofunda a violência sectária. O takfir é a acusação de apostasia contra outro muçulmano. Grupos extremistas usam essa acusação para ampliar o campo de inimigos, tratando rivais religiosos, governos muçulmanos e civis acusados de colaboração como alvos legítimos. Como a maior parte das tradições sunita e xiita considera perigoso transformar divergência política ou religiosa em autorização para matar, o takfirismo costuma isolar seus praticantes mesmo dentro de sociedades majoritariamente muçulmanas.

Essa dinâmica explica por que grande parte das vítimas do jihadismo está em países muçulmanos. Do Afeganistão ao Sahel, muitos ataques ocorrem em disputas locais por território, recrutamento e legitimidade. Nesses cenários, a violência contra civis ou forças de segurança funciona como tecnologia de governo. Ela força obediência local, elimina rivais e impõe autoridade política, em vez de apenas enviar uma mensagem ao Ocidente.

Como a ONU construiu o regime antiterrorista

As Nações Unidas construíram várias camadas de cooperação mesmo sem resolver a disputa conceitual sobre a definição geral de terrorismo. A primeira camada é formada por tratados setoriais. Eles obrigam Estados a criminalizar condutas específicas, cooperar na investigação, extraditar ou processar suspeitos e impedir que determinados crimes sejam tratados como simples delitos políticos. Em vez de uma única convenção abrangente, essa arquitetura cobriu setores vulneráveis, métodos de ataque e fluxos financeiros por instrumentos especializados.

A segunda camada veio do Conselho de Segurança. Em 1999, a Resolução 1267 criou um regime de sanções inicialmente voltado ao Talibã e à Al-Qaeda. Depois, o regime foi adaptado para incluir o Estado Islâmico e entidades associadas. As sanções dão ao Conselho uma ferramenta rápida contra redes listadas, pois podem congelar ativos, restringir viagens e bloquear o fornecimento de armas. Ao mesmo tempo, esse modelo gerou debates sobre devido processo, critérios de inclusão e mecanismos de contestação por indivíduos ou entidades afetados.

A terceira camada surgiu após 11 de setembro de 2001. A Resolução 1373 obrigou todos os Estados-membros a prevenir e punir o financiamento do terrorismo, negar refúgio a terroristas, cooperar em investigações e ajustar legislações nacionais. Como foi adotada sob o Capítulo VII da Carta da ONU, a resolução teve força vinculante e transformou o contraterrorismo em dever geral dos membros da organização. Ela também criou o Comitê de Contraterrorismo (CTC), órgão do Conselho de Segurança encarregado de acompanhar a implementação dessas obrigações pelos Estados.

Em 2006, a Assembleia Geral aprovou a Estratégia Global de Contraterrorismo da ONU. O documento organiza a resposta em quatro pilares:

• enfrentar condições que favorecem a expansão do terrorismo;
• prevenir e combater ataques;
• fortalecer capacidades estatais e o papel da ONU;
• proteger direitos humanos e Estado de Direito.

Em 2017, a ONU criou o Escritório de Contraterrorismo (UNOCT) para coordenar melhor programas dispersos pelo sistema. Com isso, o regime deixou de ser apenas repressivo e passou a combinar deveres penais com prevenção, assistência técnica e proteção de direitos.

Cooperação regional e o papel das Américas

Organizações regionais adaptam o regime global às necessidades de seus membros. Nas Américas, a OEA tratou do tema antes de 11 de setembro, especialmente após os ataques contra a embaixada de Israel em Buenos Aires, em 1992, e contra a Associação Mutual Israelita Argentina (AMIA), em 1994. O Comitê Interamericano contra o Terrorismo (CICTE), criado no fim dos anos 1990, tornou-se o principal mecanismo hemisférico de apoio técnico e coordenação.

A Convenção Interamericana contra o Terrorismo, adotada em Bridgetown em 2002, aproximou o sistema regional das obrigações globais pós-11 de setembro. Ela concentrou o esforço hemisférico em financiamento, refúgio seguro, cooperação jurídica e troca de informações. O CICTE transforma esse marco em capacitação prática para segurança cibernética, fronteiras, aviação, espaços de grande público e implementação de instrumentos internacionais.

Essa cooperação deixa claro que o contraterrorismo não é apenas operação militar. Em muitos casos, a medida decisiva é a rotina administrativa que identifica risco antes do ataque, preserva prova após sua ocorrência e faz autoridades de países diferentes responderem com rapidez suficiente. Quanto mais transnacional é a rede, mais a resposta depende de procedimentos comuns entre Estados que mantêm leis, capacidades e prioridades diferentes.

Dilemas atuais: segurança, direitos e novas ameaças

O primeiro dilema contemporâneo é o equilíbrio entre segurança e direitos. Medidas contra terrorismo podem proteger civis, impedir atentados e cortar financiamento de grupos armados. Leis vagas, entretanto, também podem servir para perseguir opositores políticos ou grupos sociais vulneráveis. A ONU passou a insistir, por essa razão, que o contraterrorismo deve respeitar o direito internacional humanitário, os direitos humanos e o direito dos refugiados. Sem esse limite, a repressão pode alimentar o ressentimento que organizações violentas exploram.

O segundo dilema é territorial. Relatórios recentes do Global Terrorism Index indicam que mortes e ataques se concentram cada vez mais em zonas de conflito e em regiões onde o Estado não controla plenamente o território. No Sahel, grupos ligados à Al-Qaeda e ao Estado Islâmico transformam fronteiras frágeis e disputas locais em corredores de expansão armada. Economias ilícitas e baixa presença estatal ampliam esse processo em áreas de Mali, Burkina Faso, Níger e países vizinhos. Em outras zonas de guerra, a ameaça muda de forma conforme a combinação local entre disputa étnica, colapso administrativo e crime organizado.

O terceiro dilema é tecnológico. Grupos extremistas usam plataformas digitais para propaganda, recrutamento e instrução tática. A resposta exige moderação de conteúdo violento, investigação digital e prevenção da radicalização, mas também levanta riscos de censura e vigilância excessiva. Além disso, drones comerciais, criptomoedas e ferramentas de inteligência artificial podem baratear capacidades antes restritas a organizações mais estruturadas.

O quarto dilema envolve fronteiras entre terrorismo, insurgência e crime organizado. Em várias regiões, grupos armados financiam-se explorando a economia local, desde atividades legais sob coerção até mercados ilícitos. A ideologia continua a orientar objetivos e recrutamento, mas a sobrevivência econômica passa a depender de práticas criminosas. Essa sobreposição dificulta a resposta estatal, já que cada órgão lida com uma parte diferente da mesma rede.

Por que a cooperação global é indispensável

Nenhum Estado consegue enfrentar sozinho um fenômeno que depende de circulação transnacional. Um país pode prender a célula que executou um atentado, mas talvez precise de outro governo para seguir o dinheiro, derrubar servidores, extraditar um intermediário ou impedir que combatentes atravessem fronteiras. A cooperação global cria essa infraestrutura de resposta. Ela transforma o terrorismo de problema isolado de segurança interna em tema permanente de direito internacional, diplomacia, inteligência e política pública.

A cooperação, porém, não elimina o conflito político sobre o conceito. Estados continuam divergindo sobre quais grupos listar, como julgar a força militar, onde separar resistência armada e terrorismo e que peso dar às causas profundas. O regime antiterrorista funciona justamente nesse terreno imperfeito: avança diante de consenso operacional sobre prevenção e punição, mas encontra limites ao tocar soberania e legitimidade política.

O terrorismo internacional, portanto, é mais do que uma forma extrema de violência. Ele é um teste de coordenação institucional. Estados precisam impedir ataques sem destruir garantias jurídicas. Organizações internacionais precisam criar padrões comuns sem apagar diferenças políticas reais. Sociedades precisam reduzir condições de recrutamento sem tratar comunidades inteiras como suspeitas. A falha dessas camadas abre espaço para grupos violentos transformarem medo em poder. Seu funcionamento reduz a capacidade material dos grupos e limita o impacto político que eles tentam produzir.